Editions L’Harmattan, 2014
Avant-propos
« Gouvernance, risques et crises », un thème qui nous est imposé par l’actualité, souvent tragique, et dans un cadre beaucoup plus large des grandes mutations et des incertitudes que nous connaissons depuis plus de trois décennies. Depuis les années quatre-vingt, en effet, nous sommes entrés dans ce qui est communément appelé la « société de risque » qui marque un basculement de la rationalité des sociétés contemporaines et modifie complètement les données classiques de l’action publique. L’Etat est dépassé, les sociétés sont perturbées, le monde est débosselé, l’angoisse fait partie de notre quotidienneté.
Lorsque les risques deviennent nombreux, lorsque les crises se multiplient et dégénèrent, lorsque tout concourt à la catastrophe et à des inquiétudes diverses, lorsqu’on assiste à la faillite d’un système de vérité, la complexité du réel a besoin du débat, de investigation, des analyses, du dialogue, du partage de la connaissance et du savoir, de l’écoute des professionnels et des experts, d’une réflexion commune pour savoir où l’on va. Lorsque la crise devient un phénomène récurrent et cyclique, lorsque les risques font vaciller des systèmes et des certitudes, créant des désordres dans les actions et les comportements, le débat devient urgent et crucial pour entreprendre une réflexion collective sur les voies et les moyens pour s’en sortir, pour éviter le chaos, pour maîtriser les évolutions et réduire les incertitudes.
Ce contexte de crises et de risques n’a pas simplement afecté les Etats et les nations, mais, plus globalement encore, il a contribué largement au « renversement du monde », selon la formule de Henré Juvin, et à effondrement des certitudes classiques.
Quelles qu’en soient ses manifestations, la crise est, à cet égard, résolument et puissamment politique. D’abord, parce qu’elle bouleverse les données classiques de la gestion publique, ensuite, parce qu’elle pose à l’évidence des questions de pouvoir et donc de gouvernance.
Nous voyons se dérouler sous nos yeux des situations d’inquiétude et de menaces réelles, partout dans le monde, y compris dans les pays qu’on croirait solides durablement (Espagne, Portugal, Grèce, etc.). Le monde a peur, les sociétés sont désorientées, les esprits angoissés, personne n’est à l’abri, et le discours sur la crise est omniprésent, combinant angoisse et apaisement, promesses et ajustements. Nous sommes dans un commencement de quelque chose dont on ne sait pas encore comment l’appréhender et, plus exactement, comment le gérer. Qui avait pensé que nous allions vivre des moments de rupture et d’inquiétude généralisées ? Qui avait prévu que le progrès humain générerait plus d’angoisse que d’espérance ? Qui avait pensé que les grandes puissances économiques seraient fragilisés et mises parfois en faillite ? En tout cas, nous sommes passés d’un monde de confusion généralisée à un monde de ruptures, de dislocations et de séparations, rendu plus violent, plus confus et plus cruel par la difusion mondiale d’une pensée de crise, ou plus exactement d’une politique de crise génératrice de désarroi et d’angoisses.
Les démocraties contemporaines sont interpellées dans leur façon d’être et d’agir. Crise de la démocratie, cela est une évidence, mais surtout crise de la gouvernance, cela est une réalité. Le devoir d’intelligence, c’est-à-dire de rupture avec les idées reçues et les certitudes acquises, doit réparer la faillite de l’intelligence face à un monde qui a perdu ses repères et sa raison. Il exige un immense efort de synthèse des savoirs et des expériences, permanent et fécond, une organisation eficace des systèmes de gouvernance et un dialogue démocratique, franc et loyal.
Ce livre est une contribution au débat pour ces temps de risques et de crises. Il regroupe des réflexions pertinentes et des idées percutantes formulées avec beaucoup de talent et de générosité, par des experts et des chercheurs venus de plusieurs pays du monde et d’horizons scientifiques divers pour réfléchir sur les enjeux cruciaux de notre monde, pour savoir comment les gérer et surtout comment les inscrire dans ce qu’Edgar Morin, après d’autres, a appelé « la nécessité de retrouver un principe d’espérance ». Principe d’espérance auquel il faut conférer la même importance qu’au principe de responsabilité. Plus les crises et les risques se multiplient, plus les éléments d’angoisse sont importants, et plus ces questions de l’espérance et de la responsabilité deviennent décisives. Ce qui renvoie le débat sur les questions de gouvernance et des modes opératoires à mettre en œuvre permettant de survivre, en particulier aux risques de désordres sociaux et politiques, de faillite, de déclin.
Ce livre est très riche en idées, en propositions et en argumentation. Il est structuré autour d’une idée centrale : comment repenser l’action publique pour mieux gérer les risques et les crises et préparer l’avenir ?
Je voudrais à ce titre remercier vivement tous ceux et celles qui se sont associés à cette réflexion collective et qui, chacun et chacune à leur façon, avec beaucoup de compétence et d’expertise, ont enrichi la collection du GRET et ravivé le débat.
Naturellement, cet ouvrage n’aurait pu voir le jour sans le concours financier et moral de ceux qui nous ont accompagnés dans cette belle aventure scientifique à savoir la Fondation Hanns Seidel et la Fédération nationale des offices publics de l’habitat (France). Qu’ils retrouvent ici, tous les deux, ma reconnaissance et mes remerciements les plus profonds.
Rien ne peut changer enfin sans une véritable révolution dans la gouvernance du chaos du monde : même s’il n’existe aucune recette prédéfinie, sans doute faudrait-il parler à tout le moins de la nécessité d’une conscience planétaire et globale pour coordonner les efforts et réduire les marges d’incertitude. Il y va de notre devenir collectif. A ceux qui sont aux commandes de s’organiser, d’agir et d’assumer leur pleine responsabilité.
Ali Sedjari
Rapport introductif
Risques et crises
Comment adapter la gouvernance ?
Ali SEDJARI
« La crise, c’est lorsque l’ancien monde ne parvient pas à mourir et que le nouveau monde n’arrive pas à naître. » Gramsci.
Il est inutile de justifier le choix de ce thème dans cette nouvelle livraison scientifique du GRET, tellement la problématique des crises et des risques est au cœur des préoccupations de nos sociétés contemporaines et des interrogations sur les modes de gouvernance opérationnels. L’actualité, en efet, depuis plus de trente ans déjà, nous force à constater que nous sommes périodiquement placés sous le choc et la menace permanente d’une multitude de crises et de risques : crise économique, financière, politique, sociale, culturelle, démocratique et même morale ; risques climatiques, environnementaux, technologiques, sanitaires, nucléaires, etc., qui nous rendent la vie dificile en raison des inquiétudes et des anxiétés qu’ils génèrent et des brouillages des visions de chacun. Dans ce contexte, l’Humanité s’est trouvée – et se trouve encore – face à la nécessité de gérer et de maintenir les équilibres fondamentaux tout en cherchant les voies et les moyens pour réduire les dégâts des risques et maîtriser les efets, souvent désastreux, des crises comme celles que nous connaissons aujourd’hui.
Il va sans dire que l’analyse des risques et des crises, dans leurs complications et leurs conséquences imprévisibles, exige un regard pluridisciplinaire pour mieux décortiquer les contextes de leur émergence, les impacts qui en découlent et les réponses à leur apporter. Les exigences en matière de protection et de sécurité face aux efets des risques et des crises sont croissantes. Le réflexe des citoyens est de se retourner vers leurs gouvernements pour des solutions, ce qui demeure l’action collective la plus porteuse d’espoir consistant à prospecter des chemins vertueux pour renforcer les capacités de résilience des organisations, tant publiques que privées, et se doter d’un bon système de gouvernance.
C’est dans cet esprit que la question de la gestion des risques et des crises prend toute son acuité et sa gravité. Le réalisme se situe de ce côté, parce que les formes de gouvernance dominantes aujourd’hui dans le monde, politique, économique et financière, viennent de démontrer leur incapacité radicale à résoudre les urgences sociales, politiques, économiques et écologiques, c’est-à-dire à répondre aux besoins fondamentaux de l’humanité, de toute l’humanité.
S’agissant des risques, comment faire la part entre ce qui nous échappe (tremblements de terre, éruptions volcaniques, tempêtes, inondations, etc.) et ce qui peut être imputé à des politiques ou absences de politiques d’urbanisation, d’industrialisation, d’aménagement du territoire, de stratégies économiques, de développement durable ?
S’agissant des crises, politiques, d’abord, comme celles qui secouent aujourd’hui toute une partie du monde, en l’occurrence le monde arabe, et dont les conséquences sont imprévisibles, économique et financière, ensuite, comme celles qui fragilisent certains pays de l’Europe et de l’Amérique, crises morale, sociale et culturelle, enfin, qui mettent en péril les valeurs et la civilisation humaine. La question est de savoir quelles sont les réponses à leur apporter et quelles réformes il faut préparer. Comment la crise est gérée ici et là ? Comment accompagner le changement profond et parfois la rupture radicale entamée ? Y a-t-il un mode d’emploi ? Quels sont les dynamiques et les enjeux de la réforme qui s’opèrent à l’horizon, et comment réussir ? Que faut-il faire pour rassurer la population, éviter la faillite des systèmes économico-financiers ou carrément des transitions incertaines ? et tout simplement comment survivre aux risques et aux crises ?
Ainsi apparaît tout l’intérêt d’une réflexion collective aux regards croisés et aux expériences vécues pour enrichir le débat et savoir comment penser, réagir et répondre à l’urgence sociale dans le cadre d’une transition vers un système authentiquement démocratique et écologiquement soutenable.
Aussi, le constat que l’on peut faire aujourd’hui est que les risques et les crises sont dans une logique d’interconnexions complexes entre les diférentes parties du monde. Et l’on assiste de plus en plus à un phénomène de globalisation de la crise, dont les multiples dimensions s’emboîtent et se renforcent mutuellement :
financière , par ce que l’instabilité du système est chronique ;
sociale , parce que les jeunes, les femmes et les travailleurs du monde revendiquent une amélioration de leurs conditions de travail, de statut et d’existence ;
écologique , parce qu’aux pollutions et à l’épuisement des ressources s’ajoutent le réchaufement du climat et la désertification rampante ;
géopolitique parce que les tensions internationales, loin de se résorber après la chute du Mur de Berlin, se sont ravivées ;
démocratique , parce que les dictatures, les tyrannies et les maîtres du capital financier sont ouvertement contestés, mis en cause et appelés à revoir leurs stratégies et leur manière de “manager” la mondialisation.
Si les risques et les crises, dans leur diversité et leur complexité, nous renvoient à la question principale, celle de savoir comment gérer l’avant et l’après, d’autres questions aussi importantes les unes que les autres nous interpellent : les crises et les risques sont-ils des situations ponctuelles ? Comment émergent-ils des défaillances organisationnelles ? Comment réagir et s’adapter à ces situations limites et hors normes ? Comment rétablir la confiance et renforcer la résilience des organisations ? Comment appréhender les incertitudes et les menaces qui mettent en péril la cohésion sociale et l’équilibre stratégique ? Comment gérer les désordres et la confusion générés par les risques et les crises ? Comment concilier croissance et sécurité, cohésion sociale et paix mondiale ? Comment éviter que les risques et les crises tournent mal ? Y a-t-il un mode d’emploi pour retrouver l’équilibre, la paix et la stabilité après une révolution ou des mouvements de déstabilisation, comme c’est le cas aujourd’hui dans certains pays arabes ? Quels sont les dynamiques et les enjeux de la réforme qui s’opèrent à l’horizon, et comment réussir ? Que faut-il faire pour rassurer la population, éviter la faillite des systèmes économiques et financiers ? Comment réussir le challenge de la transition démocratique ? Quel est le rôle des médias dans l’analyse des faits et celui des forces de l’ordre dans le maintien de la paix ou de la gestion de la transition ? Quelles sont, globalement parlant, les attitudes à adopter dans ce genre de situation ?
Par ailleurs, face aux crises économiques, financière et politiques qui secouent de nombreux pays du monde, n’est-ce pas alors la fiabilité de la gouvernance, sa crédibilité et celle des gouvernants qu’il faudrait mettre en cause ? Rappelons-nous l’idée de constituer un « ordre mondial » émise pendant les années quatre-vingts et que certains ont mis sur le devant de la scène. On sait où cela a conduit. Ne faudrait-il pas, dans ces conditions, repenser radicalement les modes de gouvernance et le choix de ceux qui sont habilités à les exercer ?
Dans un contexte de risques et de crises à répétition, le plus sûr est d’admettre que nous n’en savons rien. La conduite la plus rationnelle, face à un niveau d’incertitude déroutant pour des régions si explosives, serait de calmer le jeu, de retrouver la normalité et d’apaiser les tensions en essayant de dissocier autant que possible les crises nationales des grands enjeux stratégiques et de disposer d’une audace suffisante pour une gestion efficace et apaisée de la transition.
Les conséquences d’une crise sont assez connues : elles touchent les hommes, l’environnement, l’économie, la société, les modes de gouvernance, les infrastructures vitales, l’activité et la survie même d’une entreprise, les systèmes politiques et affectent sérieusement la capacité de réaction des organisations en termes de ressources disponibles, d’exécution de décisions ou de recherche de solutions. Sur le plan humain, une crise, souvent apparentée à un épisode chaotique, comme c’est le cas aujourd’hui dans beaucoup de pays (Grèce, Espagne et surtout le Monde arabe…) provoque des craintes et des confusions, des incertitudes, du stress, des grèves à répétition, des manifestations violentes et biaise le jugement des acteurs qui, parfois, se demandent où porter leur regard.
Face à ces situations, trois niveaux d’analyse méritent, de notre point de vue, un examen tout à fait particulier .
– Celui du leadership d’abord, c’est-à-dire que la gestion des risques et des crises pose un problème de pilotage et de commandement de la part d’une autorité disposant de tous les atouts nécessaires pour assurer une bonne gouvernance du système. Le leadership est un exercice intellectuel qui nécessite le savoir-faire, le savoir-agir et le savoir-mobiliser afin d’assurer un retour à la normale, diminuer les vulnérabilités, l’attente des organisations et l’angoisse des populations. C’est aussi un exercice politique qui exige une capacité d’action, de proposition, de décision et d’audace pour éviter le chaos et l’enlisement.
– Celui de la confiance ensuite, car les crises et les risques entraînent fatalement une perte de confiance de la population à l’égard de ses institutions grandement amplifiée par une médiatisation accrue des angoisses. En effet, l’augmentation de la somme des connaissances disponibles engendre une perception exacerbée des populations différente de la réalité, ce qui pose un problème fondamental de l’usage des moyens de communication et d’information.
Les crises et les risques engendrent par ailleurs le doute, la peur et la crainte, entraînant par là une fragilisation des institutions. Dans ce cas, le rôle de l’Etat est déterminant : il doit rassurer. C’est un capital inestimable qui mérite la plus grande attention et que l’on peut facilement faire fructifier, car comme le dit Warren Bufelt : « Il faut vingt ans pour bâtir une réputation et cinq minutes pour la détruire. »
La confiance constitue une compétence incontournable dans un monde que personne ne peut maîtriser ni même parfois prévoir, et la question est de savoir comment inspirer la confiance. D’abord, il est essentiel de tenir ses engagements, exécuter ses décisions, reconnaître ses erreurs et surtout les corriger. Il s’agit ensuite de savoir affronter les réalités, éviter les non-dit, et savoir trancher lorsque la situation l’impose.
– Celui de la résilience enfin : ce concept sous-entend la capacité de se relever après un choc ou une perturbation et de développer de nouvelles capacités propres à l’organisation. La connaissance à la fois des crises et des risques et de leur propre organisation est un gage de l’amélioration des pratiques de gestion et d’augmentation de la résilience. Car le principe même d’une organisation publique est d’être capable de résister aux changements brutaux et aux crises. Mais, dans une perspective évolutionniste, il doit être aussi capable de s’adapter et d’évoluer dans un environnement qui devient de plus en plus incertain et fluctuant ; ce qui renvoie tout simplement au renforcement de la capacité d’apprentissage de toutes les organisations. On retrouve ici le concept d’organisation apprenante, développé pour l’entreprise par Michel Crozier. L’organisation n’a pas d’autre choix que d’être résiliente face à la crise, sinon c’est la mise en péril des objectifs prioritaires et de la stabilité des organisations.
Face aux situations chaotiques ou aux plus graves difficultés générées par les risques et les crises, nous avons le choix entre deux options : soit baisser les bras et subir le sort des victimes, soit faire quelque chose et sortir le pays du chaos.
Au cœur de cette équation se pose la question lancinante de la gouvernance et de la manière de “manager” les situations de crise et de risques. Celle-ci touche un ensemble complexe d’institutions, de mécanismes et d’outils pour mieux anticiper et gérer les risques et les crises au moment de leur survenue. En ce sens, on ne peut parler de gouvernance des risques et des crises, avant ou après, que si les responsabilités sont partagées et mieux réparties, que si les conditions de vulnérabilité sont levées et que les demandes sociales sont traitées avec plus de diligence et de fermeté. La coproduction de la sécurité ne se décrète pas ; elle doit s’organiser dans un système de bonne gouvernance démocratique et d’un management de qualité.
Pour conclure, il va falloir insister sur le fait que si la crise est un mouvement générateur de désordre et de dommages, voire même de panique et de chaos souvent considérables, si elle déclenche une situation de rupture, elle peut être source de rénovation, d’innovations fortes et de décisions stratégiques nouvelles. La crise peut avoir un effet salvateur pour aller de l’avant, dépasser les blocages, trouver des issues de sortie et procéder à des ajustements dans tel ou tel secteur dès lors que les organisations savent exploiter leur potentiel intellectuel et professionnel. Autrement dit, elles font appel à l’usage de l’intelligence et à la capacité professionnelle et intellectuelle des décideurs et des managers.
Comme on le voit, notre avenir suppose une nouvelle forme de légitimité et de référentiel d’essence démocratique pour une gouvernance au service du développement, du progrès, de la paix, de l’égalité et de la cohésion sociale dans le monde. Seule une alliance large entre les forces de transformation sociale progressiste à l’échelle internationale permettra d’atteindre cet objectif. C’est l’objectif de cette publication qui propose toute une lecture scientifique enrichie de tous les savoirs disciplinaires des chercheurs, des juristes, des sociologues, des philosophes, des institutionnels, des policiers, des experts, civils et militaires. Ce livre constitue une contribution au débat sur les risques et les crises qui perturbent l’agenda de tous les gouvernements du monde et imposent de nouveaux modes de gestion et de gouvernance pour réagir et répondre à l’urgence des demandes sociales et des revendications démocratiques.
Dans ces situations, nous devons avoir conscience que chacun d’entre nous a des responsabilités dans le domaine des risques et des crises, que ce soit dans notre rapport à la nature, à l’environnement, à la technologie ou carrément à la manière de gouverner notre société.
La gestion des crises et des risques est à ce titre un indicateur important du niveau des formes de gouvernance dominantes dans une société.
Face aux dangers de la prochaine décennie, ceux qui voudront survivre devront admettre qu’ils doivent compter sur eux-mêmes et sur leur potentiel créateur d’idées, d’innovations et de savoir-faire ; et que toute menace est aussi pour chacun une opportunité, le forçant à repenser sa place dans le monde, à accélérer des changements dans sa propre vie, à mettre en œuvre une politique, une éthique, des comportements, des référentiels, des exigences et des modes de gestion radicalement nouveaux et rigoureux, c’est-à-dire un système de bonne gouvernance qui créerait un nouveau modèle de régulation de l’action collective et une réadaptation des outils de gestion pour affronter la complexité des temps modernes et les incertitudes de l’avenir.